Officine PNRR: contenuti e opportunità

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Parte 1

Che cosa è il PNRR e qual è la sua funzione?

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è il documento strategico predisposto dal Governo italiano in risposta alla crisi pandemica da Covid-19. Approvato definitivamente il 13 luglio 2021, questo piano è previsto per un arco temporale 2021-2026, e si aggiunge ad un contesto più ampio di fonti di finanziamento: 
il Next Generation EU (NGEU), conosciuto nel nostro Paese anche con il nome di “Recovery Fund”, vede l’Italia come prima beneficiaria in valore assoluto: le risorse disponibili per il nostro Paese previste dal NGEU nel suo Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF) sono pari a 191,5 miliardi di euro: le sovvenzioni da non restituire ammontano a 68,90 miliardi (36%), mentre i prestiti da restituire a 122,6 miliardi (64%). 

Il Regolamento RRF indica sei pilastri di intervento di riferimento per i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza di tutti i Paesi membri:

  1. Transizione verde
  2. Trasformazione digitale
  3. Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
  4. Coesione sociale e territoriale
  5. Salute e resilienza economica, sociale e istituzionale
  6. Politiche per le nuove generazioni, infanzia e i giovani

L’Italia implementerà attraverso il PNRR un vasto programma di riforme che investiranno, tra gli altri, anche la Pubblica amministrazione, la giustizia, la semplificazione della legislazione, la concorrenza ed il fisco. Il tutto accompagnato da adeguati investimenti. 

Inoltre, tramite un approccio integrato e orizzontale, il PNRR mira alla riduzione dei gap di genere, generazionale e territoriale, attraverso misure a sostegno dell’empowerment femminile e al contrasto alle discriminazioni di genere, all’accrescimento delle competenze, della capacità e delle prospettive occupazionali dei giovani, al riequilibrio territoriale e allo sviluppo del Mezzogiorno.

In definitiva, la dotazione complessiva del PNRR italiano ammonta ad un totale di 235,14 miliardi di euro, in quanto ai 191,50 miliardi si aggiungono 30,64 miliardi del Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari e 13 miliardi del Programma ReactEU, il Pacchetto di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa. 

PNRR: l’iter normativo

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Parte 2

La struttura del PNRR (Missioni, componenti e Riforme)

Il Piano di Ripresa e Resilienza si sviluppa intorno a 3 assi strategici condivisi a livello europeo tra tutti gli stati membri: 

  • transizione digitale e innovazione (27% delle risorse); 
  • transizione ecologica (40% delle risorse);
  • inclusione sociale e riequilibrio territoriale (40% delle risorse).

All’interno di questa strategia complessiva, sono presenti tre priorità trasversali in tutte le Componenti del PNRR: 

  1. parità di genere; 
  2. protezione e valorizzazione dei giovani; 
  3. superamento dei divari territoriali;

Le Missioni e le componenti

Il Piano si articola in 6 missioni, che corrispondono alle 6 grandi aree di intervento previste dal NGEU, e 16 componenti. 

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La ripartizione dei 191,5 miliardi di euro stanziati nel PNRR è basata proprio sul totale delle sei missioni:

1. Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura – 40,32 miliardi di Euro

La Missione 1 sostiene la transizione digitale del Paese e la modernizzazione della Pubblica amministrazione, delle infrastrutture di comunicazione e del sistema produttivo. L’obiettivo è garantire la copertura di tutto il territorio con la banda ultra larga, migliorare la competitività delle filiere industriali, agevolare l’internazionalizzazione delle imprese. Inoltre, si investe sul rilancio di due settori chiave per l’Italia: il turismo e la cultura.

La Missione 1 si articola a sua volta in tre Componenti:
1. Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella Pubblica amministrazione;
2. Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo;
3. Turismo e Cultura 4.0.


2. Rivoluzione verde e transizione ecologica – 59,47 miliardi di Euro

La Missione 2 sostiene la transizione verde ed ecologica dell’economia italiana, coerentemente con il Green Deal europeo. Prevede interventi per l’agricoltura sostenibile e l’economia circolare, programmi di investimento e ricerca per le fonti di energia rinnovabili, lo sviluppo della filiera dell’idrogeno e la mobilità sostenibile. 

Inoltre, prevede azioni volte al risparmio dei consumi di energia tramite l’efficientamento del patrimonio immobiliare pubblico e privato, nonché iniziative per il contrasto al dissesto idrogeologico, la riforestazione, l’utilizzo efficiente dell’acqua e il miglioramento della qualità delle acque interne e marine. 

La Missione 2 si articola a sua volta in quattro Componenti: 
1. Economia circolare e agricoltura sostenibile;
2. Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile;
3. Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici;
4. Tutela del territorio e della risorsa idrica.


3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile – 25,40 miliardi di Euro

La Missione 3 sostiene lo sviluppo dell’alta velocità ferroviaria nazionale ed il potenziamento della rete ferroviaria regionale, con una particolare attenzione al Mezzogiorno. Promuove la messa in sicurezza e il monitoraggio digitale di viadotti e ponti stradali nelle aree del territorio che presentano maggiori rischi e prevede investimenti per un sistema portuale competitivo e sostenibile dal punto di vista ambientale per sviluppare i traffici collegati alle grandi linee di comunicazione europee, nonché per valorizzare il ruolo dei porti del Mezzogiorno. 

La Missione 3 si articola a sua volta in 2 Componenti: 
1. Investimenti sulla rete ferroviaria;
2. Intermodalità e logistica integrata;


4. Istruzione e ricerca – 30,88 miliardi di Euro

La Missione 4 sostiene i giovani, affrontando uno dei temi strutturali più importanti per rilanciare la crescita potenziale, la produttività, l’inclusione sociale e la capacità di adattamento alle sfide tecnologiche e ambientali del futuro. Viene sostenuto il diritto allo studio e accresciuta la capacità delle famiglie di investire nell’acquisizione di competenze avanzate. Si prevede anche un rafforzamento dei sistemi di ricerca di base e applicata e nuovi strumenti per il trasferimento tecnologico. 

La Missione 4 si articola a sua volta in due Componenti: 
1. Potenziamento dell’offerta di servizi di istruzione: dagli asili alle Università;
2. Dalla ricerca all’impresa;


5. Inclusione e coesione – 19,81 miliardi di Euro

La Missione 5 si focalizza sulla dimensione sociale e spazia dalle politiche attive del lavoro, con focus sul potenziamento dei Centri per l'impiego e del Servizio civile universale, all'aggiornamento delle competenze, fino al sostegno all'imprenditoria femminile. Sono previste misure per rafforzare le infrastrutture sociali per le famiglie, le comunità e il terzo settore, inclusi gli interventi per la disabilità e per l'housing sociale. Sono inoltre previsti interventi speciali per la coesione territoriale, che comprendono gli investimenti per la Strategia nazionale per le aree interne e quelli per le Zone economiche speciali (ZES) e sui beni sequestrati e confiscati alla criminalità. 

La Missione 5 si articola a sua volta in tre Componenti: 
1. Politiche per il lavoro;
2. Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore;
3. Interventi speciali per la coesione territoriale.

N.B. Per le imprese che a diverso titolo parteciperanno ai progetti finanziati dal Piano, saranno inserite previsioni dirette a condizionare l’esecuzione dei progetti all’assunzione di giovani e donne, anche attraverso contratti di formazione o specializzazione. Nei bandi di gara criteri orientati verso gli obiettivi di parità saranno indicati come requisiti necessari e premiali dell’offerta. 

 

6. Salute – 15,63 miliardi di Euro

La Missione 6 si focalizza sugli obiettivi di rafforzare la rete territoriale e ammodernare le dotazioni tecnologiche del Servizio sanitario nazionale con il rafforzamento del Fascicolo sanitario elettronico e lo sviluppo della telemedicina. Inoltre, si sostengono le competenze tecniche, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario, oltre a promuovere la ricerca scientifica in ambito biomedico e sanitario. 

La Missione si articola a sua volta in due Componenti: 
1. Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale;
2. Innovazione, ricerca e digitalizzazione del Servizio sanitario nazionale.

 

Le Riforme previste nel PNRR

Infine, il Next Generation EU richiede agli Stati membri di attivare una serie di riforme connesse agli interventi del Piano. Il PNRR italiano prevede quattro generi di riforme: orizzontali, abilitanti, settoriali e di accompagnamento. 

  • Riforme orizzontali (o di contesto): riguardano innovazioni strutturali dell’ordinamento volte a migliorare l’equità, l’efficienza, la competitività e il quadro economico del Paese;
  • Riforme abilitanti: esse sono funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati;
  • Riforme settoriali (contenute nelle singole Missioni): riguardano innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali;
  • Riforme concorrenti (o di accompagnamento): sono misure non comprese direttamente nel PNRR, ma sono necessarie alla realizzazione degli obiettivi generali del Piano (come ad esempio la riforma fiscale o il potenziamento del sistema di ammortizzatori sociali).

 

1) Le riforme orizzontali

Le riforme orizzontali riguardano la Pubblica Amministrazione (PA) e la Giustizia. Entrambe si prefiggono di rimuovere gli ostacoli agli investimenti per rafforzare la competitività del Paese e la propensione a investire in Italia.

La Riforma della PA prevista nel PNRR parte dall’assunto che dalla qualità delle amministrazioni pubbliche dipendono le prestazioni delle imprese e la stessa crescita economica. Una Pubblica amministrazione efficiente permette di fornire strutturalmente beni e servizi pubblici adeguati a cittadini e tessuto produttivo, a livello nazionale e a livello locale.

Tale riforma fa perno su quattro linee di intervento:

  • A come Accesso: più efficaci meccanismi di selezione del personale;
  • B come Buona amministrazione: semplificazione e buone pratiche;
  • C come Capitale umano e competenze;
  • D come Digitalizzazione.

La riforma della Giustizia prevista nel PNRR parte, invece, dall’assunto per cui una Giustizia veloce aiuta l’economia. Le misure che il Piano introduce per la Riforma della Giustizia sono rivolte ad accrescere l’efficienza del sistema giudiziario nel suo complesso e a ridurre i tempi dei processi. 
Tale riforma fa perno su 5 linee di intervento: 

  • Semplificare il rito processuale civile, in primo grado e in appello, implementando definitivamente il processo telematico;
  • Ridurre il contenzioso tributario;
  • Riformare, in materia penale, la fase delle indagini e dell’udienza preliminare, ampliare il ricorso ai riti alternativi e definire i termini di durata dei processi;
  • Rafforzare l’Ufficio del processo, attraverso struttura a supporto del magistrato per evadere le pratiche pendenti e garantire la trasformazione tecnologica e digitale;
  • Digitalizzare i fascicoli giudiziari e adottare strumenti avanzati di analisi dei dati.

 

2) Le riforme abilitanti

Il PNRR prevede anche due riforme abilitanti. Esse riguardano la semplificazione e la concorrenza, al fine di rendere possibile un migliore impatto degli investimenti. La semplificazione punta a eliminare i colli di bottiglia che ostacolano la vita dei cittadini e le iniziative economiche.

La semplificazione amministrativa e normativa è l’intervento riformatore essenziale per la crescita del Paese e supporta trasversalmente tutte le sei Missioni del PNRR.
L’obiettivo della Riforma è accrescere il grado di concorrenza nei mercati, al fine di favorire l’aumento della qualità dei beni e dei servizi e l’abbassamento dei prezzi, ma anche di contribuire a una maggiore giustizia sociale.

Secondo l’indice di Regolamentazione del Mercato dei Prodotti (PMR) sviluppato dall’Ocse, l’Italia risulta meno competitiva di molti suoi partner Ue. 
Il PNRR prevede che l’Italia assicuri ogni anno l’approvazione della legge sulla concorrenza. La legge 2021 ha l’obiettivo di agevolare l’attività d’impresa in settori strategici, come le reti digitali, i porti e l’energia, ma anche rimuovere molte barriere all’entrata dei mercati, ad esempio in materia di concessioni autostradali e vendita di energia elettrica. Sono inoltre previsti una razionalizzazione in materia di servizi pubblici locali e un rafforzamento della concorrenza nel settore della gestione dei rifiuti. La legge 2022 delega il Governo ad adottare un decreto legislativo per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici e delega il Governo ad adottare decreti legislativi per il riordino e la semplificazione della disciplina in materia di concessioni demaniali a fini turistico-ricreativi e sportivi (DDL Concorrenza). 

 

3) Le riforme settoriali e di accompagnamento

Per Riforme settoriali si intendono le innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei diversi ambiti settoriali. Ad esempio le procedure per l’approvazione di progetti sulle fonti rinnovabili, la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità. 
Infine, il PNRR prevede anche le Riforme di accompagnamento all’attuazione (o concorrenti), con misure che concorrono a realizzare gli obiettivi di equità sociale e miglioramento della competitività del sistema produttivo, già indicate nelle Raccomandazioni specifiche rivolte al nostro Paese dall’Unione europea. 

Tra le riforme concorrenti (o di accompagnamento) la più importante è la Riforma Fiscale, inserita nel PNRR come una «tra le azioni chiave per dare risposta alle debolezze strutturali del Paese», in tal senso parte integrante della ripresa che si intende innescare con le risorse europee.

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Parte 3

Ruoli e compiti delle Amministrazioni Centrali e Soggetti Attuatori

Il modello di Governance del PNRR previsto dal Governo Italiano prevede una Struttura di Coordinamento centrale identificata presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF). Questa struttura ha il compito di supervisionare l’attuazione del PNRR ed inviare le richieste di pagamento alla Commissione Europea. Tale invio è subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti. Al fianco di questa Struttura di Coordinamento, agiscono strutture di valutazione e di controllo.

La Struttura di Coordinamento presso il MEF svolge il monitoraggio e il controllo centralizzato sull’attuazione del PNRR, essa è anche il punto di contatto con la Commissione Europea. Vi è, inoltre, la Cabina di Regia per il PNRR presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, essa garantisce il monitoraggio dell’avanzamento del Piano e il rafforzamento della cooperazione con il Partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle Misure del PNRR.

I singoli interventi sono attuati dalle Amministrazioni Centrali, dalle Regioni e dagli Enti Locali, sulla base delle competenze istituzionali, tenuto conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento.
Le amministrazioni dovranno adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi e i conflitti di interesse e evitare il rischio di doppio finanziamento pubblico degli interventi. Inoltre, sono responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o di doppio finanziamento pubblico.

Per assicurare l’efficace attuazione del PNRR, le Amministrazioni Centrali, le Regioni e gli Enti Locali possono beneficiare di azioni di rafforzamento della capacità amministrativa attraverso tre modalità principali:

  • Assunzione di personale esperto a tempo determinato, specificamente destinato alle strutture preposte all’attuazione delle iniziative del PNRR, dalla progettazione alla concreta realizzazione; 
  • Sostegno da parte di esperti esterni appositamente selezionati, al fine di assicurare la corretta e efficace realizzazione dei progetti e il raggiungimento dei risultati prefissati;
  • Supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso Società pubbliche, che istituzionalmente affiancano le Pubbliche Amministrazioni nelle attività di definizione e attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.

 

Controlli e legalità

Gli atti, i contratti e i provvedimenti di spesa adottati dalle amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale vigente e applicabile. Le amministrazioni assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una “contabilità separata” per l’utilizzo delle risorse del PNRR. Conservano tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e li rendono disponibili per le attività di controllo e di audit.

Il MEF gestisce il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando i dati di attuazione finanziaria e l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale attraverso il Sistema Unitario “ReGIS”, previsto dall’articolo 1, comma 1043, Legge 30 Dicembre 2020, n. 178 (Legge Bilancio 2021).

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Parte 4

Come funziona il monitoraggio del PNRR

Il monitoraggio del PNRR si basa sui risultati intermedi e finali (performance based) indicati come milestone e target (M&T) che descrivono in maniera granulare l’avanzamento e i risultati delle riforme e degli investimenti (cosiddette misure) che il PNRR si propone di attuare. 

Nello specifico, i milestone definiscono generalmente le fasi rilevanti di natura amministrativa e procedurale. I target rappresentano i risultati attesi dagli interventi, quantificati in base a indicatori misurabili. Al raggiungimento dei M&T (milestone e target) concordati ex-ante e temporalmente scadenzati, sono agganciati i pagamenti successivi all’anticipo.

Il monitoraggio e il controllo del PNRR avviene, nello specifico, ex Art. 22 del Reg. 241/2021. Cioè gli Stati membri prevedono un sistema di controllo interno efficace ed efficiente, ed inoltre, sono responsabili del recupero degli importi erroneamente versati o utilizzati in modo non corretto. Gli Stati hanno il dovere di riferire due volte l’anno nell’ambito del semestre europeo in merito ai progressi compiuti nella realizzazione dei PNRR.

La Commissione Europea ha il compito di monitorare l’attuazione del Piano e delle misure di controllo interne agli Stati, misura il raggiungimento degli obiettivi previsti in modo mirato e proporzionato. Infine, istituisce un quadro di valutazione della ripresa e della resilienza che mostra lo stato d’avanzamento dell’attuazione dei PNRR degli Stati membri in ciascuno dei sei pilastri e i progressi compiuti per quanto riguarda l’attuazione dei diversi PNRR europei in relazione agli indicatori comuni del dispositivo. Il quadro di valutazione è operativo da dicembre 2021 ed è aggiornato dalla Commissione due volte l’anno.

In ultimo, alla Commissione Europea spetta il dovere di presentare al Parlamento e al Consiglio una relazione annuale. La relazione annuale contiene informazioni sui progressi compiuti con i PNRR degli Stati membri, comprese informazioni sullo stato dell’attuazione dei traguardi e degli obiettivi come pure sullo stato dei pagamenti e delle relative sospensioni.

 

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